Silvia Arlettaz est professeur titulaire en histoire moderne, générale et suisse à l’Université Miséricorde à Fribourg. Thèmes centraux de recherche: immigration, citoyenneté, naturalisation, identité nationale, presse, République Helvétique, histoire du Valais.

Licence ès Lettres à l’Université de Neuchâtel.  Collaboration au Centre d’études franco-suisses, Université de Neuchâtel : avec Philippe Gern, “Les relations franco-suisses au XIXe siècle.  La confrontation de deux politiques économiques. (1992)”,  mandat aux Archives fédérales suisses: “La Constitution fédérale en chantier. Commentaires et inventaire des sources de l’histoire de la Constitution fédérale 1848-1998 (1998)”. Thèse en 2002, directeurs Mario Turchetti, Gérard Noiriel: “Citoyens et étrangers sous la République Helvétique 1798-1803 (2005)”. Nombreuses publications avec Gérald Arlettaz  comme p.ex. “Les étrangers en Suisse. L’immigration et le développement de la formation nationale 1848-1933” (2010 2e éd.).

TEXTE DE LA PRESENTATION ORALE – APPAREIL CRITIQUE INCOMPLET ; SANS LA LITTERATURE SECONDAIRE

Introduction

Dans la longue tradition des relations entre la France et la Suisse, j’ai choisi de traiter de la République Helvétique, et plus singulièrement de sa politique sécuritaire en matière de contrôles des personnes. Une politique sous haute surveillance de la France, qui va multiplier les ingérences pour accélérer la mise en oeuvre de mesures propres à soutenir ses propres objectifs.

Nous sommes dans les débuts de la République Helvétique, entre avril 1798 et fin 1799. Une période très troublée par les oppositions intérieures au nouveau régime et par la pression des Puissances opposées à la France. Dans ce contexte, le contrôle des populations représente un défi majeur pour le jeune gouvernement helvétique, qui doit asseoir son action et construire une Nation intégrée.

C’est également une priorité pour la France, qui entend exercer une surveillance étroite de l’utilisation du territoire helvétique. Son attention se porte sur les étrangers ennemis de la République. Mais plus encore, la France est obnubilée par la présence d’émigrés français, accueillis par les ci-devant canton au lendemain de la révolution Bien que leur nombre ait été en diminuant, – la Diète et les cantons ayant été incités à plus de prudence – la France n’a cessé de protester pour obtenir leur expulsion.

Les rapports de force changent avec l’instauration de la République Helvétique par l’adoption de la Constitution du 12 avril 1798, sous le contrôle militaire de la France. La France se porte garante de la Constitution et s’affirme comme la « grande nation », qui protègera la Patrie helvétique contre les projets liberticides de ses ennemis tant intérieurs qu’extérieurs » La France veut des rapports de confiance entre les deux nations, basés dans l’identité des principes et des lois. Pour assurer sa mission, elle est déterminée à se doter des moyens nécessaires d’intervention, pour pallier les carences du gouvernement helvétique. Elle peut compter sur des agents et des généraux particulièrement actifs, ainsi que sur un Directoire dont les intérêts politiques rejoignent partiellement les siens.

En matière d’asile, la position de la France est claire. Sur son territoire comme sur celui des républiques soeurs, la terre de liberté doit être réservée aux seuls nationaux et étrangers idéologiquement conformes. Frontière juridique et politique se conjuguent pour catégoriser les ennemis de l’intérieur, les « étrangers » à l’ordre nouveau. Pour rendre visible la mobilité et permettre une identification formalisée des individus, la France a multiplié les lois sur les passeports. Elle n’entend pas tolérer un vide juridique qui entraverait le difficile contrôle de son espace national. Dès les premiers jours de la République Helvétique, elle impose ses règles.

Gérer la circulation des personnes et des idées

Intervention de la France

Le 1er mai 1798, le commissaire du gouvernement auprès de l’armée française en Helvétie, François-Philibert Le Carlier, exige l’expulsion des émigrés français qui circulent en Helvétie, sans papiers de légitimation, ou à la faveur de passe-ports étrangers acquis illégalement. Quinze jours plus tard, la France 1  réclame un contrôle généralisé de « tous les étrangers non domiciliés en Suisse » et l’arrestation des personnes en situation irrégulière par des mesures « les plus promptes et les plus secrètes ». Le directoire helvétique s’exécute. Et face aux réticences exprimées par les préfets quant à la légitimité des mesures exigées, il estime ne pas avoir de compte à leur rendre.

Pourtant, la France s’irrite des lenteurs dans l’exécution des ordres ; et elle menace d’intervenir militairement pour expulser les « ennemis de la France et de l’Helvétie ». La France entend également maîtriser l’accès à son territoire.

Sans attendre, ni consulter le Directoire, le commissaire civil français Rapinat prend le 26 mai un arrêté introduisant l’obligation du passe-port et du visa pour « l’ensemble des voyageurs. Son but:

[…] d’empêcher que des étrangers, des suspects, des gens sans aveu, ou même des Français et des Suisses n’entrent ou ne sortent du territoire helvétique, y séjournent ou y voyagent, sans qu’ils ne soient à même de justifier de leur qualité, origine et profession 2.

Le passeport était connu dans les ci-devant cantons. Mais il revêt une fonction nouvelle. Il devient un instrument de maîtrise des déplacements dans l’espace républicain et conjointement celui de contrôle de l’appartenance et de la présence légitimée à cet espace. La qualité de national n’est plus un critère offrant une garantie suffisante.

L’arrêté met en place une lourde procédure, hiérarchisée et uniformisée visant à identifier, contrôler et surveiller.

L’exécution des mesures est confiée aux autorités constituées de la République helvétique, mais avec le soutien actif et sous contrôle de la force armée et du chargé d’affaires français en Helvétie. Elle engage la responsabilité personnelle des commandants de place et des postes militaires. La surveillance policière des voyageurs, jusqu’alors exercée par les autorités municipales, est assimilée à une mesure de temps de guerre nécessitant des instances d’exception. A chaque étape de son itinéraire, les voyageurs sont contrôlés. En outre, les passeports des personnes souhaitant voyager en France doivent être visés par le chargé d’affaire français. Les étrangers démunis de passe-ports ou suspectés d’utiliser de faux papiers seront immédiatement soustraits aux autorités civiles et déférés devant les autorités militaires.

Le ministre de Justice et Police helvétique proteste avec véhémence contre l’atteinte porté à l’autorité nationale. Il juge inadmissible de voir les concitoyens et les autorités constituées « menacées par des conseils de guerre et par l’établissement d’un régime militaire. »

Le Directoire helvétique proteste, mais il n’a pas le courage de s’opposer à Rapinat, il doit ménager la France. En outre, une partie des autorités helvétiques estiment que les législateurs auraient dû s’occuper plus tôt des passeports.

La loi sur les passeports du 25 juillet 1798

Dans les faits, le Directoire manifeste des réactions d’autorité, mais pas de fonds, sur une politique dont il partage les objectifs. Les exigences de la France lui permettent de contrôler non seulement les étrangers mais « les indigènes qui circulent en Helvétie, souvent avec des intentions contraires à la tranquillité et à l’ordre public ».

En juillet 1798, le Directoire helvétique fait acte d’autorité. Il passe outre le Sénat, et il soumet au Grand Conseil un projet rédigé de loi sur les passeports. Il réclame l’urgence, mais ne juge pas utile de motiver longuement une proposition qui a été « concertée pour ce qui regarde l’armée avec le Commissaire du gouvernement français » et sur laquelle Rapinat s’est préalablement exprimé

La loi impose l’obligation du passeport pour tous les étrangers entrant en Helvétie et pour tous les habitants sortant de l’Helvétie. La loi légitime en outre l’intervention de la France dans l’octroi des passeports, ainsi que l’obligation du visa pour se rendre en France. En vain, certains députés ont demandé que la Police helvétique soit indépendante des autorités françaises. En revanche, le ministre de Justice et police refuse d’instaurer des passeports intérieurs. La Constitution a aboli les frontières entre les cantons. Une telle mesure renforcerait les tendances fédéralistes.

Le projet du Directoire est une mesure de police des étrangers, mais qui traite également des citoyens suisses. La légitimation de l’ingérence de la France dans un acte qui devrait relever de la souveraineté nationale heurte de nombreux députés. La loi est votée non sans réticence comme mesure provisoire. Pour autant, les options relatives aux passeports s’inscrivent dans une volonté globale du Directoire d’assurer son autorité et de lutter contre les menées contre-révolutionnaires soutenues par les émissaires étrangers.

Comme le souligne Frédéric César de La Harpe, en août 1798 :

Le pays est désorganisé sur le plan intérieur. « […] le premier de nos besoins comme le premier de nos devoirs et de nous occuper exclusivement des moyens d’affermis notre révolution, qui a pour ennemis tous les anciens gouvernants et leurs clients, tous les grands propriétaires, une partie du clergé protestant et le clergé catholique, les privilégiés de toutes les espèces, les paysans fanatisés des montagnes, et ceux qui ont souffert de la guerre ». 3

Pour La Harpe, le temps n’est plus à l’indulgence, à la générosité envers les individus qui oeuvrent à entraver la marche du gouvernement.

« Je vois arriver le moment où nous serons forcés de marcher sur les traces du Comité de salut public pour sauver la patrie. » 4 

Dans cette perspective, la pression française en matière d’asile sert également les objectifs du Directoire.

La présence d’individus suspects contredit la politique d’intégration, d’intérêt public et de défense nationale engagée par le nouveau régime. Dès lors, la politique de l’asile, et plus globalement la gestion de la mobilité va procéder essentiellement d’un contrôle des personnes. La France, qui cherche en vain à empêcher la circulation de la propagande antirévolutionnaire se montre pressante.

En août 1798, dans le controversé traité d’alliance défensif et offensif imposé par la France,

« Les deux Républiques s’engagent réciproquement à ne donner aucun asile aux émigrés ou déportés de chaque Nation. » (art. 14)

Au cours de l’automne 1798, le Directoire obtient des pouvoirs extraordinaires pour adopter les mesures les plus énergiques contre les « émissaires et les agitateurs étrangers et de l’intérieur » et leur propagande séditieuse

Au cours du mois de décembre, face aux menaces liées à la formation de la Deuxième coalition, le ministre français Henri-François Perrochel exige du Directoire helvétique la révocation de tous les passeports délivrés aux étrangers. Leurs renouvellements sont soumis à des conditions drastiques et à la preuve d’un séjour légitime. Puis, Perrochel exige et obtient du Directoire qu’il promulgue un arrêté d’expulsion à l’encontre des émigrés qui ne peuvent apporter la preuve de leur radiation définitive des listes d’émigrés

En janvier 1799, c’est le ministre de la justice Meyer qui prend l’initiative de resserrer le contrôle autour des étrangers, pour distinguer les amis des ennemis.

« Il y a des moments où la sûreté publique et le maintien du Gouvernement exigent une surveillance plus exacte sur ceux qui peuvent avoir un intérêt à les troubler. Sans doute qu’il est un principe d’hospitalité, de générosité même qu’un peuple doit témoigner aux étrangers. Mais il est aussi des cas où un étranger peut abuser de ce principe et qui, attaché à un autre ordre de choses et à un intérêt différent entre dans un pays comme un ennemi. Il s’agit de distinguer les amis des ennemis, ceux qui ont des affaires et sont appelés par des relations de commerce, d’industrie et d’autres motifs que la civilisation et l’humanité approuvent d’avec ceux qui sont venus par des intérêts discordants […] des ennemis de la liberté et des passions haineuses par lesquelles ils portent le trouble dans le sein de la société et jettent un peuple confiant et simple dans un abîme de calamités ». 5 

Dès lors, la protection de l’Etat se fonde sur un nouveau triptyque : identification, arrestation, expulsion. Le printemps 1799 est celui des mesures d’urgences et d’un durcissement de la politique sécuritaire. Le 31 mars, la loi rétablit la peine de mort contre les contre-révolutionnaires, qu’ils soient helvétiens ou étrangers. Un Code pénal est promulgué le 4 mai ; il s’inspire largement du Code pénal français de 1791. Le Directoire exige l’instauration de tribunaux militaires pour juger les « ennemis intérieurs de la République ».

En mai, le contexte des insurrections populaires et de la deuxième guerre de coalition, offre au Directoire une bonne occasion d’introduire des contrôles de la mobilité entre cantons et districts par l’introduction de passeports intérieurs. Une mesure qu’il avait pourtant rejetée. Conjointement, l’extension de la notion de sécurité aux espaces économique et social se développe pour surveiller notamment le commerce ambulant et les personnes sans domicile fixe, suspecte de vagabondage.

A plusieurs reprises, le Directoire est interpellé sur la « trop grande facilité » avec laquelle des « individus d’une intention équivoque» obtiennent sans faire la preuve de leurs intentions des passe-ports, au moyen desquels ils peuvent sillonner le territoire helvétique et se rendre où bon leur semble. ».

Paradoxalement, le gouvernement français est montré du doigt. De nombreux étrangers indésirables sillonneraient les pays à la faveur de passe-ports souvent falsifiés ou accordés trop généreusement par les autorités françaises. De fait, le système français fonctionne mal.

Globalement, la France encourage la politique du Directoire helvétique et le chef des armées françaises, André Masséna, se dit satisfait :

« Les mesures prises jusqu’à ce jour par le Directoire helvétique mettent en évidence la ferme résolution de gouverner d’une manière forte et sévère, et de s’unir à la France pour la cause commune. Je ne négligerai rien pour seconder des intentions aussi pures et pour l’aider de tous mes moyens ». 6

Quelle est la portée de cette politique sécuritaire mise en place entre avril 1798 et l’été 1799 ?

Les lois mises en place pour le contrôle de la mobilité restent sans grands effets, l’administration de la République n’a pas les moyens administratifs et financiers de leur application efficace. En outre, elles suscitent des réticences en raison des problèmes qu’elles génèrent pour les habitants de zones « frontières » et pour le commerce. La ligne de démarcation entre la liberté civile et la sûreté publique est difficile à tracer. Avec la Médiation et le retour au fédéralisme, les cantons recouvrent leur souveraineté en matière de contrôle de la mobilité.

 

1 Le 15 mai, le chargé d’affaires français Joseph-Nicolas Mengaud

2 ASHR, I, n° 163, Instructions de Rapinat, commissaire civil français, du 26 mai 1798, p. 1177.

3 Laharpe à De Bry, No 362, 10 août 1798, Correspondance de Frédéric-César de La Harpe sous la République Helvétique, Tome III, p. 53.

4 Laharpe à Monod, No 369. Aarau, 15 août 1798, Correspondance de Frédéric-César de La Harpe sous la République Helvétique, Tome III, p. 68.

5 AF, B 648, ministre de justice et police Meyer au Directoire exécutif, 27 janvier 1799, fol. 71

6 Chef des armées françaises Masséna à La Harpe, n° 469, Saint-Gall. 4 avril 1799 (M.-C. Jéquier, t. III, op. cit., p. 313

 

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